进一步降低行政成本 建设服务型节约型政府

农工党合肥市委会

[内容提要及调研过程]降低行政成本既是贯彻科学发展观、建设和谐社会的需要，也是提升政府行政效能和自身形象的需要。当前由于行政体制、机制上的原因，造成了行政成本的畸高，因此降低行政成本成为政府部门亟待解决而且十分重要的一项工作。要进一步降低行政成本，必须坚持多管齐下，既要解决现行行政效绩评估机制的不足、加强财政监督和管理，又要加强政府行政效能建设，压缩机构规模，更要加强政府机构自身建设，戒除一切奢侈浪费行为等等。自2007年8月始,农工党市委就行政成本专题展开调研,召开有市发改委、市委政策研究室、市政府政策研究室、市人事局、市行政服务中心、市直机关事务管理局、市安监局等部门负责人座谈会，了解情况，听取意见和建议。本次调研并不限制在本市范围内，而是用“解剖麻雀”的方法，就当前一些共性问题展开分析和讨论，并由此提出相关建议，呼吁和提醒人们在强调经济发展的同时，关注和重视对行政成本的控制和节约。

行政成本，是指在行政管理工作中为完成一定有效行政行为所消耗的人力、物力和财力的总和。行政成本主要有三大块：行政管理费用包括人员经费、办公经费、会议经费、招待费用、考察费用等，行政管理基础设施包括办公楼、办公桌椅、通讯设施等，政府提供公共产品的成本。由于历史和现实种种因素的限制和影响，我国的行政成本要远高于发达国家，主要表现为行政管理费用增长过快，占财政总支出的比重过大，这不仅加重了财政负担，也妨碍了政府行政效能的提高。自1978年至2004年的26年间，财政收入增长约23.3倍,而行政管理费用的增幅达82倍。现在，我国的行政管理费占财政总支出的比重达到19.03%，中国公务员的职务消费占全国财政总收的比例达24%，而且经常存在着严重的超支现象。像19.03%和24%这样的数字已经位居世界第一。关于行政成本的话题，历来都会成为社会焦点，犹以公款吃喝”、“公务用车”和“公费旅游、出国” 等备受公众痛恨、舆论谴责和改革剑锋所指，被认为是行政成本浪费严重的三大主要表现，能迅速引起公众的强烈关注和共鸣。

要贯彻落实科学发展观，实现建设服务型政府的目标，必然要求政府进一步降低行政成本，提高行政效能，这是加强政府执政能力建设的重要举措，是关乎政府形象和公信力的重要因素。勿用讳言，作为中部地区省会城市，合肥市或多或少也存在着这样的问题。合肥市正处于奋力崛起的“黄金机遇期”和实现跨越式发展的关键时期，市委市政府强力推进“大发展、大建设、大环境”，其中大环境必然要求大力提高行政效能，大幅降低行政成本。惟有如此，我们才能打造人民满意的政府、服务型的政府，才能成为中部地区乃至全国审批环节最优、办事效率最高、服务意识最强的城市之一，才能发挥欠发达地区的后发优势、推进跨越式发展。                                  

一、造成行政成本偏高的原因及表现是多方面的，主要有：

一是现行的绩效评估，缺乏成本意识，疏于成本管理。现行的各种考核，大多只讲工作成绩，即做了什么事、产生了什么效果，很少去关心完成这些工作的财政投入有多少，因而导致不少部门领导和公务人员在工作中只讲成绩，不讲消耗。许多政府部门通常设法争取最大化的预算，以便能做出更大的政绩，单纯追求数量的扩张，即使财政有节余，为避免下一年度财政预算减少，也想方设法把预算用足用完。

二是行政机构尚存在机构重叠、职能交叉，层次过多，权责脱节，部门间互相推委、扯皮。历经几次机构改革，削减了一些机构和人员，在转变职能等方面取得了一定的进展，但现行行政管理体制中仍有一些深层次问题没有得到解决，影响了行政效能和行政能力的提高，产生许多不合理的财政支出。主要表现为：一、一些政府部门出于自身利益追求，仍承担着本应由中介机构承担的职能，从而产生不必要的行政成本；二、部门分工尚待进一步整合，部门职能分工过细，职能交叉的问题没有根本解决，条块关系未完全理顺，有利可图的事一哄而上，没利可图的公益性、服务性工作相互推诿。三、机构设置和人员配备仍需进一步精简、优化。该精简的机关没有得到有效抑制，机关人员出口不畅，年龄、知识结构不尽合理，影响机关效能的提高。

四、机构改革人员分流难以到位，财政负担难以减轻。相对以往来讲，从机构数量上确实是大减，但从财政供养的数量上看并没有大的减少，很多地方说的是机构改革，人员分流不了，诸如实行提前退养、带资离岗等。还有的“精简掉的人员”只是转移到了事业编制单位，仍然吃财政饭，财政负担不仅没有减轻。此外一些县乡机关在国家编制规划外，还有一部分聘用的公务人员，也靠财政养活。

三是财政支出管理不规范，行政成本的细节控制不严。目前的财政监督重支出规模和合法性、轻支出的投入与产出效益，对行政支出的过程监督、效益评估和事前约束不够，导致行政支出中的市场意识、成本意识、效益意识淡薄。有的部门和公务人员缺乏节约意识，花公家的钱不心疼，机关内长明灯、长流水、浪费纸张、煲电话等等。由于缺乏严密的考核机制，不少财政支出鱼目混珠，公私不分，以致假公济私，随意大吃大喝、公车私用、私客公待、公款旅游；更有甚者攀比消费，利用各种渠道追加预算，将财政支出用于购置高档交通工具、现代化办公器材，花钱根本不讲效益，不讲核算。如此等等，像一个巨大的“黑洞”，吞噬国家财富、导致政府行政费用逐年攀升。

四是行政审批程序有待于进一步优化，审批耗时仍然过长。近年来，随着合肥市投资环境的着力营造，对行政审批的改革和创新进行了大量的探索和实践，取得了显著的成效，但目前仍存在着一些问题和困难，主要为：一、目前实现的行政服务中心方式，只是形式上把各部门的行政许可事项集中到一个大厅，但各部门只是实行了审批阵地的部门转移而未实现审批权力的转移，由此产生众多的矛盾和问题，使得服务中心一些提速增效的改革措施难以推进。二、各部门之间审批流程仍旧以串联方式为主，即到下一个部门办理审批事项的前提是取得上一部门的批文或证照，办结审批事项历时较长。

五是公车已成为较大的财政负担。主要为公车保养费、使用费高，以目前我市的情况测算，一辆公务车的运行成本（含司机工资、福利）至少在6万元以上，有的甚至更高甚至超过10万元，不难得出结论，公车消费将占有相当财政支出。 另外公车私用现象较严重，额外增加财政负担，群众笑言，现有公车领导用三分之一，有三分之二为亲属和司机私用。其三是公车的使用效率低下，浪费惊人，据有人测算，出租车的使用效率为公车的5倍，而运行成本为公车的13%。超编超标准配备轿车的现象也是屡见不鲜、屡禁不止。

    二、降低行政成本、提高行政效能的主要措施建议：

一是建立科学的绩效评估制度。有什么样的考核指标体系，就有什么样的政府绩效，也就会有什么样的行政成本。以往绩效评估最大的特点就是过多注重行政结果，而不注重行政成本消耗，缺乏综合考虑各种社会资源消耗的全局意识；再加上领导评估、检查存在的一些误导，造成了只注重数量扩张、不注重行政成本耗费的风气，难以有效控制行政成本。新的绩效评估制度要改变那种与数量扩张为标准的模式，评价时应以行政成本与行政效果的比例大小和其他服务对象的满意度作为基本标准，综合考虑环保、资源消耗等综合因素。同时，将效益的分析结果同职务升降、奖惩结合起来，使科学的绩效评估制度落到实处，增强行政人员的成本意识，自觉降低行政成本。对增效降耗和创优创新的公务员奖励，鼓励行政人员不断探索，不断创新，寻找自身工作的最佳途径。从而达到调动一切积极因素，降低成本，提高效益的目的。
     二是转变政府职能，控制机构规模。我国的机构改革一直未能走出精简——膨胀怪圈的根本原因在于政府职能没有得到很好的调整。因此，转变政府职能，理顺行政关系，控制机构规模，是有效降低行政成本的重要途径之一。充分发挥市场、企业、社会组织的主体作用，使政府职能真正归位到“经济调节、社会管理、公共服务和市场监督”上来。进一步调整机构设置，解决现行政府机构中层次多，职能交叉，权责脱节和多头执法问题，提高行政效率，降低运行成本，同时提高政府行政能力和管理水平，营造一个优化的政务环境。整合党政机构职能，实行党政成员交叉任职，使政府“瘦身”，为财政“减负”。

三是强化财政预算，规范财政支出。合肥市已经把预算外资金和制度外资金统一到预算控制之内，形成统一的政府预算，统一财政，使预算外资金和制度外资金得以规范化管理。并且实行政府采购制度，减少和杜绝了不合理的公款消费、集团消费等办公开支。当前仍要进一步加强预算管理，控制财政支出，强化预算的权威性和严肃性，实现预算收支程序化、规范化管理。　要完善和细化部门预算，开展单项开支预算。在行政工作前，根据计划和方案，对即将发生的费用进行测算，在综合考虑工作量，人员、时间、物耗到以及各项变化因素后，编制成本控制指标，节约人力、物力、财力。例如召开一次政府全会，要根据出席人数、会期、文件数量等搞好预算，并严格按照预算执行。对重大的财政支出决策过程进行立法，实行听政制度，增强决策透明度。杜绝预算之外的楼堂馆所建设、不必要的会议开支、公款外出考察消费等等开支。据有关数据，许多不合理的开支都是通过会议支出和外出考察两个名目从财政支出的。建立预算超支责任制，实行领导干部职务消费货币化，对职务消费超支的责任人进行惩处。

四、从细节抓起，建立相应的规章制度，倡导节约观念，厉行节约之风。加强贯彻落实市政府《关于进一步开展节约型机关创建活动的通知》精神，加强对全市公务员的教育和培训，将节约成本观念化为自觉行动，养成节约一度电、一杯水、一滴油、一张纸、一分钱的良好习惯，做节约能源的忠实倡导者、实践者和示范者。规范公务接待的范围和标准，如在公款吃喝招待送礼方面，要明确界定，哪些机关、单位，在哪些情况下，允许用公款吃喝招待送礼。对确需用公款吃喝招待送礼的情况要进行严格控制、严格管理、严格监督，必须有严格的规格和标准，有严格报批程序，有专门的发票、凭证和账户，进行彻底的财务公开，加强专项的统计和审计监督。严格会议审批程序，从源头上控制会议的数量、时间和规模，可开可不开的会不开，短会不长开。大力压缩出国的规模和范围，严格控制出访人员的费用标准，严肃查处用公款变相出国旅游。

五、是进一步优化审批流程，创新管理和服务的手段。在清理和减少行政审批项目的现有基础上，全面推进项目并联办理，对并联办理的申报材料，按照“一表制”的思路进行整合，推进项目并联办理向更高层次发展。积极推进电子政务，运用信息、网络等现代技术手段，实现行政机关、部门之间信息互通、资源共享，重点做好电子信息化平台，完善各部门共享的公共审批平台，逐步实现网上审批。进一步强化行政服务中心作为行政服务管理平台的功能，为社会提供便捷高效的引导和服务，让服务对象能够及时完成行政审批事务，同时结合相关行政审批特点，尽可能地将审批事项和人员全部前置到窗口，实现在窗口完成受理、办理、办结全过程，确保单项审批高效完成。

六、是积极推进公车改革。近年来，各地公车改革试点工作积累了许多成功经验，有不少地方采取取消公车，给公务员发放交通费的办法，补贴发放主要有三种方式：一是以现金形式发给予公务人员，自行支配，超支不补，节余归已；二是费用由单位集中管理，个人在限额内凭票报销费用，超支不补，节余转入下年度使用或按一定比例奖励个人；三是发放部分现金，其余部分由单位集中调剂使用。合肥市可在充分调研的基础上，借鉴外地做法，结合实际，拿出本地的公车改革办法，大力压缩公车消费。